Die wachsende Macht aus fremden Staatskassen

Staatsfonds suchen mit immer mehr Geld nach Anlagemöglichkeiten. Das freut Firmen und verunsichert Staaten.

Von Matthias Wyssuwa

FRANKFURT, 30. Juni. Verkauft werden Anteile von Daimler-Benz und keiner weiß so recht an wen. Ein arabischer Staat soll der Käufer sein. Ein Staatsfonds. Die Presse rätselt und in der Bundesregierung regt sich Unbehagen. Ein deutsches Traditionsunternehmen in den Händen von Öl-Scheichs? "Der Daimler-Schock" titelt die Welt. Das Wirtschaftsministerium beklagt Ahnungslosigkeit und droht mit einem "Nachspiel im Bundestag". Doch all dies ändert nichts an den Fakten: Kuweit steigt bei Daimler-Benz ein. Das war im Jahr 1974, der Staatsfonds Kuweit Investment Authority (KIA) kaufte Anteile am deutschen Autobauer und hält noch heute 7 Prozent.
Der ersten Aufregung folgte damals schnell die Routine. Der Konzern lernte seinen Geldgeber schätzen und weiß heute nur Positives über ihn zu berichten. "Die Zusammenarbeit mit Kuweit läuft sehr gut", heißt es aus der Daimler-Zentrale. Seitdem sind immer mehr staatlich kontrollierte Fonds in deutsche Unternehmen eingestiegen. Bei Siemens, Allianz, Eon und der Deutschen Bank. Allein der norwegische Pensionsfonds Global hält Anteile an mehr als 140 deutschen Unternehmen – von der Beate Uhse AG bis zu Continental. Politisches Unbehagen können Staatsfonds aber auch heute noch auslösen. Dabei sind sie längst ein fester Bestandteil der Weltwirtschaft geworden. Und ihre Bedeutung wird wachsen.

1953 legte Kuwait den ersten Staatsfonds auf

Die Geschichte der Staatsfonds beginnt früh: Schon 1953 legte Kuweit mit dem KIA den ersten Staatsfonds auf. Mit geschätzten 250 Milliarden Dollar Kapital ist er heute der fünftgrößte seiner Art. Bald folgten dem kuwaitischen Vorbild weitere Staaten, von Singapur bis Brunei. Sie alle suchten nach Möglichkeiten, ihre überschüssigen Staatseinnahmen, meist gewonnen aus sprudelnden Öl- und Gasquellen, ertragreich anzulegen. Die Deutsche Bank zählt bis heute 47 Fonds in Regierungshänden, die ihr Geld überall in der Welt investieren – bis vor kurzem noch wenig beachtet. Dass sich das geändert hat, beruht vor allem auf zwei Gründen: Einer Zahl und zwei Staaten. Die Zahl hat zwölf Nullen: Auf mehr als 3 Billionen Dollar schätzt die Deutsche Bank das Kapital, das Staatsfonds weltweit heute verwalten. Damit steht ihnen doppelt soviel Geld zur Verfügung, wie den Hedge Fonds. Allerdings ist das nur ein Siebtel des Gesamtvermögens der Investment-Fonds, deren Kapital auf gut21 Billionen Dollar geschätzt wird. Doch die Staatsfonds wachsen. Die Deutsche Bank prognostiziert für das Jahr 2011 ein Gesamtvolumen von 5 Billionen Dollar und 2016 könnten es bereits 10 Billionen sein. Dieses hohe Eigenkapital verleiht den Staatsfonds Attraktivität und zugleich Bedrohlichkeit: Sie werden als Geldgeber umworben und als politischer Einflussfaktor gefürchtet. In den Schreckenszenarien übernehmen sie deutsche Firmen, rauben ihnen Wissen und Technologie und wandern zurück in ihr Heimatland. "Die Angst ist, dass Staatsfonds Entscheidungen nicht nur nach ökonomischen Gesichtspunkten treffen, sondern eventuell die politischen Interessen des Herkunftslandes zuerst verfolgen", sagt Professor Henning Klodt vom Kieler Institut für Weltwirtschaft.

"Es gibt keine akute Einflussnahme"

Dabei widerspricht die Erfahrung den Befürchtungen. "Es ist keine akute Einflussnahme eines Staatsfonds in das operative Geschäft eines Unternehmens bekannt", sagt Steffen Kern von Deutsche Bank Research. Vielmehr seien die Fonds als potente Geldgeber in den Chefetagen gerne gesehen. Staatsfonds gelten als zuverlässig, sie verfolgen oft langfristige Anlagestrategien und erwerben meist nur Minderheitsbeteiligungen. Auch gelten sie als rein renditeorientierte Anleger. Und doch, so sagt Kern, sei klar: "Durch die enormen Mittel, über die Staatsfonds verfügen, entsteht theoretisch auch großes Einflusspotenzial." Die zwei Staaten, die die Aufmerksamkeit auf die Staatsfonds gelenkt haben, heißen China und Russland. "Die beiden Länder haben mit ihren Plänen eine ganz neue Dynamik in der Debatte um die Staatsfonds ausgelöst", sagt Klodt. Vor allem die Ankündigung Chinas im vergangenen Jahr, einen Teil der Devisenreserven in einen Staatsfonds zu investieren – geschätzte 200 Milliarden Dollar -, lenkte das Scheinwerferlicht der erstaunten Öffentlichkeit wieder auf die Macht des Geldes aus den fremden Staatskassen. Die Aufregung sei vor allem deshalb entstanden, sagt Klodt, "da beiden Ländern ein großes Interesse an strategischer Industriepolitik unterstellt wird. Gemeinsam haben der Anstieg der Fondsvolumina und die Aktivitäten von Russland und China die Staatsfonds wieder auf die politische Agenda gesetzt. In einem Diskussionspapier des Münchener ifo-Instituts forderte der hessische Ministerpräsident Koch (CDU) bereits Mitte 2007: "Deutschland muss sich schützen." Dem mochte die SPD nicht widersprechen. Die Novelle des Außenwirtschaftsgesetzes (AWG) soll jetzt die vermeintlich unbändige Kraft der Staatsfonds zügeln. Bisher ist es der Bundesregierung nur möglich, ausländische Investitionen zu untersagen, wenn diese auf Firmen der deutschen Rüstungsindustrie zielen. Mit dem neuen AWG will Berlin sich die Möglichkeit schaffen, auch dann einzugreifen, wenn "die öffentliche Ordnung und Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland" gefährdet scheint. Betroffen sind Investoren – privat oder staatlich –, die nicht in der Europäischen Union beheimatet sind und mehr als 25 Prozent der Stimmrechte an einem deutschen Unternehmen erwerben wollen. In dem aktuellen Entwurf ist vorgesehen, dass das Bundeswirtschaftsministerium innerhalb von 3 Monaten die Investition prüft.

"Der Gesetzgeber muss Wffengleichheit herstellen"

Besonders im Fokus stehen Branchen wie Telekommunikation, Banken, Energie und Logistik. Der Wirtschaftweise Bert Rürup lehnt die Pläne der Bundesregierung ab. "Der Investitionsstandort Deutschland muss für solche Beschränkungen des Kapitalverkehrs einen hohen Preis zahlen", sagte er auf einer Konferenz der FDP im April. Auch Heiko Willems vom Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) fordert eine völlige Aufgabe der AWG Novelle. "Das Gesetz bringt mehr Schaden als Nutzen", sagt er. Durch unklare Kriterien entstehe eine große Rechtsunsicherheit für ausländische Investoren. "Viele ausländische Partner zeigen sich sehr besorgt über die Entwicklungen in Deutschland", sagt Willems. Zu spüren bekommen hat das auch Bundesfinanzminister Peer Steinbrück (SPD). Bei seinem Besuch im Mai am Golf musste er seine irritierten Gesprächspartner beruhigen. "Keiner will Hürden für ausländische Investoren aufbauen", versicherte er dem Präsidenten der kuweitischen Außenhandelskammer. Dirk Hirschel, Chefökonom des Deutschen Gewerkschaftsbunds, befürwortet die Pläne der Bundesregierung. Eigentlich stellen wir mit der AWG Novelle nur Waffengleichheit mit anderen Ländern her", sagt er. Denn schon heute können viele Regierungen weltweit ausländische Investoren zurückweisen. Und sie tun es auch.
Allein Frankreich hat nach Angaben einer Studie der Deutschen Bank seit 1992 insgesamt 9 Transaktionen abgelehnt. "Die Bundesregierung sollte sehr sparsam mit der Anwendung des AWG-Instruments sein", sagt Kern. Denn die deutsche Wirtschaft brauche Kapital um zu wachsen – auch ausländisches. "Wir haben schon immer von Auslandsinvestitionen profitiert." Im Jahr 2006 hatte der Bestand an ausländischen Investitionen in deutschen Firmenkassen 439 Milliarden Euro erreicht. Allein 2 Millionen Arbeitsplätze seien nach Angaben des BDI direkt von diesen Geldern abhängig. "Viel sinnvoller", sagt Kern "sind freiwillige Regelungen auf internationaler Ebene." Und dort laufen die Verhandlungen bereits seit Monaten.
So möchte der Internationale Währungsfonds bis 2009 einen Verhaltenskodex für Staatsfonds entwickeln. Das Regelwerk soll vor allem einen Hauptvorwurf gegen die Staatsfonds entkräften: deren Intransparenz. Denn Staatsfonds unterliegen keinen einheitlichen Regeln oder Veröffentlichungspflichten. Angaben zu Geldquellen, Beteiligungen und Investitionsstrategien sind freiwillig – und daher selten. Dabei reicht die Bandbreite der Intransparenz vom Abu Dhabi Investment Authority Fonds – dem mit einem geschätzten Vermögen von 900 Milliarden Dollar größten Staatsfonds –, der auf seiner Homepage ganze drei Sätze der Unternehmensstrategie widmet, bis hin zum Vorbild des norwegischen Pensionsfonds. Dieser veröffentlicht Jahresberichte und Firmenbeteiligungen. "Das schafft Vertrauen auf dem Finanzmarkt", sagt Thomas Ekeli, Investment Direktor beim norwegischen Finanzministerium.

Den Fonds fehlt die Transparenz

Doch auch wenn die meisten Fonds ihre Transparenz kaum erhöht haben, hat sich in den letzten Monaten die Einstellung zu ihnen gewandelt. Wendepunkt war die Finanzkrise zum Jahreswechsel: Vor Verlusten schwankende Großbanken in Amerika wurden ausgerechnet von Fonds aus Asien und dem arabischen Raum gestützt, die mit Milliardenbeträgen die Löcher in den Kassen stopften. "Die Fonds haben die Banken stabilisiert und so bewiesen, wie wichtig sie bereits für die Volkswirtschaften sein können" sagt Kern. Merklich sei ihr internationales Ansehen gestiegen. Ob der Rettungseinsatz auch die Verhandlungen über das AWG beeinflusst hat, will eine Sprecherin des Bundeswirtschaftsministeriums nicht kommentieren. "Die Abstimmungen zwischen den Ressorts laufen noch", heißt es nur. Eine Verabschiedung vor der parlamentarischen Sommerpause ist unwahrscheinlich. Und während Berlin um Lösungen ringt, entstehen immer neue Fonds. Zuletzt kündigte Kanada an, Überschüsse aus dem Ölgeschäft in einem neuen Staatsfonds anlegen zu wollen.